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英國綠色金融適用性和優缺點

2019-06-21 09:17
  
  

  英國綠色金融的自下而上發展模式 

  英國是較早開展綠色金融的西方國家。金融市場參與主體和種類繁多的非政府組織是推動英國綠色金融發展的主要力量,英國政府是在綠色金融發展到一定階段後才逐步參與其中的。多年來,英國政府強調綠色金融發展要堅持市場化原則,只要是市場能自發完成和實現的功能,政府就盡量不介入或少介入;政府主要通過支持私人部門活動鼓勵和發展綠色金融。

  ▼英國模式的成因 

  金融機構受利益驅動主動拓展綠色金融業務。金融機構爲了規避環境風險、追求綠色金融帶來的商業機會,逐步將綠色金融理念融入日常經營的各個方面,在綠色金融産品開發、環境風險管理、可持續投融資等方面積累了較爲豐富的經驗。例如,彙豐銀行(HSBC)將綠色金融業務作爲戰略重點,在制定信貸政策、完善組織架構、健全綠色金融信息披露制度等方面積極踐行可持續發展理念,並于2005年成爲全球首家實現碳中和的大型銀行,實現了自身二氧化碳的零排放。類似地,倫敦證券交易所也大力支持可持續投資,目前已挂牌40只綠色債券,這些債券累計籌集資金105億美元,挂牌交易的14個綠色基金總市值超過50億美元,另外還擁有50種各類環境、社會和治理(下稱ESG)指數。

  资产拥有者环境保护意识不断增强催生对绿色资产的需求和责任投资理念。自1992年里约地球峰会(Rio Earth Summit)和2006年《责任投资原则》(PRI)发布以来,资产拥有者(如养老金、保险资金、政府主权基金等)对绿色投资和气候相关资产的关注程度大幅提高,对绿色资产的投资需求快速增长。这些资产拥有者对绿色资产的偏好也逐步转化为它们对资产管理者(资产管理公司)开展绿色和负责任投资的压力与动力。

  私人部門的綠色投資能力較強。英國資本市場爲英國乃至整個歐洲培育了一批重視聲譽的、負責任的綠色投資者。這些投資者在綠色金融領域顯示了較高的能力和水平。一是具有較爲先進的綠色理念。英國政府和社會長期關注環境保護問題,並在簽署《巴黎協定》時承諾了較高的減排目標。英國的綠色投資者充分了解本國較高的環境標准,並積累了豐富的環境與社會風險管理經驗。二是自發致力于綠色融資標准的完善和優化。英國的金融機構在負責任投資、綠色債券、不可燃碳、可持續銀行、氣候信息披露、保險風險等多項全球倡議的發起和推動中發揮了重要作用。三是信息披露水平和風險管理能力不斷強化,降低了金融機構的經營風險和環境責任風險,提高了綠色投資項目的透明度和投資者信心,投資者低估“棕色”資産風險、高估綠色投資風險的情況也逐步改善。

  政府大力支持環境保護。英國政府主要依靠法治和經濟兩種手段保護環境。一是完善的環境法律和嚴格執法提升了綠色金融需求。英國是最早産生環境保護概念和環境法的國家之一,也是環境立法程度最高的國家之一。1990年9月,英國發表名爲《共同的遺産:英國的環境戰略》的白皮書,第一次全面系統地闡述了英國的環境政策和措施。1997年新工黨政府上台後,對環境的關注成爲制定各種政策的核心之一。二是汙染收費、征稅、補助以及建立在産權法和汙染者付費原則上的許可交易等機制有效地激勵了綠色環保項目和行爲。20世紀90年代,歐盟許多國家推行了有利于環境保護的財政稅收政策,英國在這場“稅制綠化”運動中推出了氣候變化稅和排放交易制度。2012年,英國政府啓動“貸款擔保計劃”,爲清潔項目和綠色生態環保企業提供融資擔保服務,每個符合條件的中小企業項目可獲得最高7.5萬英鎊的低息信貸資金。三是財政資金直接參與綠色投資,爲環境保護提供了最有力的支持。2012年10月,英國政府出資38億英鎊成立綠色投資銀行(GIB)。2013~2016財政年度,GIB參與了英國48%的綠色項目,有效解決了綠色基礎設施項目建設中的市場失靈問題,引導大量私人投資投向綠色産業。

  ▼英國模式的適用性和優缺點 

  英國模式是發達國家的典型模式,美國、德國、法國等其他經合組織(OECD)國家基本沿襲了這種模式,主要依靠市場力量自下而上發展綠色金融。這些國家具有以下共同特點。一是環境法律比較健全,執法力度較強。在這些國家,金融機構和機構投資者爲了規避因環境執法導致的金融風險,會自發地強化環境風險管理,避免對汙染性和高碳行業的貸款或投資。二是環境惡化壓力相對較小。世界衛生組織(WHO)的研究報告指出,2012年城市和農村地區的環境(室外)空氣汙染導致全世界約370萬人過早死亡,其中約88%的過早死亡發生在低收入和中等收入國家,發達國家所占的比例僅爲12%左右。因此,發達國家由政府直接出面,甚至動用財政資源推動綠色金融的壓力相對較小。三是私人部門在綠色金融理念、環境風險管理和開發綠色金融産品的能力方面往往強于政府。

  但是,自下而上模式在對政府財政和監管的要求和壓力不大的同時,缺點也較爲明顯,即由于缺乏政府強制力和激勵機制,難以充分發揮政策的信號作用和對綠色投資的引導作用,綠色金融市場發展速度相對緩慢。許多綠色金融的原則需要私營部門參與者之間進行長時間的磨合而逐漸形成,推廣也較慢。許多帶有公共産品性質的綠色金融的工具、方法的開發在私營部門的不同機構之間大量重複,導致嚴重浪費。

  中國綠色金融的發展走出了一條自上而下的發展道路 

  中國是世界上最早將綠色金融上升爲國家戰略的國家,也是全球第一個建立了比較系統地支持綠色金融發展政策框架的國家,中國綠色金融的發展具有鮮明的“頂層設計”特征。目前,構建綠色金融體系、增加綠色金融供給,已經成爲貫徹落實“五大發展理念”和發揮金融服務供給側結構性改革作用的重要舉措之一。《關于構建綠色金融體系的指導意見》印發後,綠色金融業務率先在能力較強的大中型金融機構和北京、上海等主要城市發展起來,爲綠色金融在全國推廣起到了積極的示範作用。2017年6月,中國宣布在浙江、廣東、新疆、貴州、江西5省(區)設立各有側重、各具特色的綠色金融改革創新試驗區,綠色金融由頂層設計步入創新實踐階段。

  ▼中國模式的成因 

  環境承載能力已經達到或接近上限,這加劇了經濟綠色化轉型的迫切性。改革開放30多年來,中國“先汙染、後治理”的粗放型經濟發展模式取得了巨大的經濟發展成就,但由于沒有處理好經濟發展與環境保護的關系,生態環境成爲全面建成小康社會的突出短板。一方面,生態環境惡化的趨勢尚未得到根本扭轉,環境問題的複雜性、緊迫性和長期性沒有改變。近年來,中國幾乎所有的汙染物排放指標和二氧化碳排放指標在全世界排放量都是第一,環境資源約束日益趨緊突出地表現爲環境汙染重、生態受損大和環境風險高。另一方面,汙染治理和環境質量改善的難度前所未有。主要發達國家的環境問題是在一兩百年的工業化發展過程中分階段出現、分階段解決的。但中國現階段大氣、水和土壤汙染、二氧化碳排放等新老環境問題並存,各種環境問題在短期內集中爆發導致中國面臨的環境壓力遠大于發達國家,治理汙染的迫切性也遠大于許多發達國家。

  環保知識匮乏和環境道德缺失制約了私人部門環保行爲的有效性和及時性。環境與健康素養方面,中國環境科學學會2016年發布的《居民環境與健康素養抽樣調查報告》顯示,我國居民的環境與健康素養水平合格率僅爲8.41%,即每100個15~69歲的居民中僅有不足9人具備環境與健康基本理念、知識和技能,人們對環境與健康問題的理性認識和知識儲備明顯不足。綠色投資能力方面,目前大中型金融機構的綠色金融流程改造尚處于探索之中,大量地方性金融機構對綠色金融的了解才剛剛開始,既缺乏實際開展相關業務的經驗,也沒有評估項目環境成本與效益的方法和工具,金融機構和投資者的綠色金融能力建設還亟待進一步加強。

  自發規制耗時過長。在中國等發展中國家,由于缺乏有公信力的民間組織力量,通過自下而上的自發模式推動綠色金融的定義、原則和標准難度會很大,耗時較長。實踐證明,作爲綠色金融領域的趕超者,中國自上而下的模式在過去幾年內取得了明顯的、有實效的進展,並開始爲其他發展中國家乃至全球發展綠色金融提供有益的借鑒。例如,人民銀行主管的中國金融學會綠色金融專業委員會在經過6個月的業界咨詢之後,于2015年末推出了《綠色債券支持項目目錄》。一年之後,中國綠色債券的發行量就達2300億元人民幣,占全球的40%。目前,該目錄已成爲全球最大綠色債券市場的主要界定標准和其他一些國家和地區界定綠色債券的重要參考,而這種制定規則的效率在自發模式下是不可想象的。

  ▼中國模式的優勢與面臨的挑戰 

  中國模式最大的優勢在于能夠快速發出政府積極支持綠色金融的信號,及時啓動並有效推動綠色金融市場的發展。各級政府部門對綠色金融的大力倡導和協同推進,不僅能向市場釋放積極的政策信號,還有助于提高綠色金融市場的發展效率,引導綠色金融實踐有序開展。但是,發展綠色金融僅僅依靠政策是不夠的。中國發展綠色金融面臨的主要挑戰是,大量金融機構(尤其是中小機構)和市場參與者的能力薄弱。要想進一步推動綠色金融發展,還需要在未來較長時間內持續加強市場制度建設和市場參與主體的能力建設,廣泛開展宣傳、培訓和綠色金融工具及産品開發等工作。

  兩國政府在綠色金融發展中的角色差異 

  ▼政府和監管部門的角色定位 

  英國政府及監管部門認爲,其任務是維護金融市場秩序和管控風險,通過改善市場環境,降低金融機構面臨的環境風險,將更多資金更有效地配置到綠色項目中去。英格蘭銀行表示不會動用貨幣政策促進綠色金融發展。這是因爲,貨幣政策工具應當服務于貨幣政策目標,而發展綠色金融並不是貨幣政策目標。與英格蘭銀行類似,英國財政部也堅持市場化立場,表示不會使用財政資金爲綠色債券項目和其他綠色投資貼息。

  但中國政府的任務是從幾乎零起步創造綠色金融市場。受市場尚不成熟等條件限制,政府不僅肩負著建立和完善市場機制、爲綠色金融發展創造良好市場環境的重任,還是綠色金融體系的設計者和建設者。人民銀行等多部委在設計綠色金融政策體系、出台激勵政策、規範綠色金融市場運行、引導和強化市場參與主體能力建設等方面做了大量工作。

  ▼政府支持政策的目標與類型 

  在绿色金融领域,英国和一些发达国家政府的原则是防止市场被扭曲,保证市场健康发展。在具体政策运用方面,除设立绿色投资银行(GIB)外,英国没有推出太多的直接支持绿色金融产品和工具的政策,但前期推出的对绿色产业的支持政策(如碳交易市场、对可再生能源的补贴等)和对高排放行业的环境政策(如对碳排放和污染排放收税或施以高额罚款等)对推动绿色投融资确实发挥了积极的作用。尤其值得一提的是,2008年《气候变化法案》(Climate Change Act)正式通过并生效,英国成为世界上第一个将温室气体减排目标写进法律的国家。在此基础上,英国制定了严格的二氧化碳排放目标并开征了碳税,碳税税率为G20国家中最高。碳税被认为是最有效的环境污染外部性内生化政策之一。

  中國則直接針對綠色金融活動提供了降低綠色項目融資成本、增加資金來源等方面的支持政策和激勵措施。《關于構建綠色金融體系的指導意見》發布後,中央和地方積極探索通過再貸款、專業化擔保機制、財政貼息和發起政府參與的綠色産業基金等手段降低綠色融資成本,並通過拓展新的融資渠道提升綠色項目的融資可得性。中國政府還在指定市場規則(如綠色金融的界定標准、環境信息披露要求、對綠色評估認證的規範等方面)中發揮了主導作用。

  政府在推動綠色金融發展方面將發揮更大作用 

  隨著綠色金融全球共識的形成,發達國家與發展中國家之間的綠色金融交流不斷加深,以上兩種發展模式開始互相借鑒。不僅一些發達國家開始重視“政府提供的積極信號”,包括中國在內的發展中國家也開始涉足發達國家具有一定優勢的金融機構環境風險分析領域,並取得了顯著進展。

  一方面,各國政府在具體推動綠色金融發展方面發揮的作用不斷加強。2016年以來,英國、歐盟和印度尼西亞、印度、阿根廷、新加坡、哈薩克斯坦、蒙古等國家紛紛成立了綠色金融政策小組,開始制定或推出了發展綠色金融的路線圖或具體市場(如綠色債券市場)的規則。英國倫敦金融城成立了專門的綠色金融倡議機構,開始研究發展英國綠色金融的政策建議。法國以立法的形式要求金融機構披露ESG信息。新加坡金融管理局對綠色債券的認證成本提供補貼,以激勵綠色債券市場的發展。法國和波蘭政府發行了綠色政府債券。在這些國家,過去由金融機構自發開展的綠色金融産品創新開始與金融政策相融合,綠色金融逐漸納入政策和監管層面的討論,政府“自上而下”推動綠色金融發展的作用正在開始體現。

  另一方面,中國政府也已充分認識到,雖然政府主導是形成政策框架的必要條件,但這些政策必須以充分發揮市場配置資源功能爲導向。例如,政府應該用最小的財政成本撬動社會資本投資于綠色産業,而非替代社會投資;政府應該通過明確綠色資産定義和信息披露規則等方式減少信息不對稱,從而強化市場向綠色項目配置資源的能力;政府應該支持開發帶有公共産品性質的綠色金融分析工具,從而以較低的成本強化金融機構開展綠色金融業務的能力。

  與發達國家相比,許多發展中國家面臨環境形勢更爲嚴峻、治理任務十分緊迫、環境法律不健全、執法能力較弱、財政資源較爲匮乏、私人部門的能力不足等困境。這些特點與中國的情況比較相似。因此,許多發展中國家綠色金融的發展更需要政府的組織和推動,中國自上而下的模式對它們來說更有借鑒意義。

  文章來源:《中国金融》2017年第22期

  作者:楊娉(中國人民銀行研究局)、馬駿(中國人民銀行研究局首席經濟學家、中國金融學會綠色金融專業委員會主任)

 

 

   作者: 楊娉(中國人民銀行研究局)、馬駿(中國人民銀行研究局首席經濟學家、中國金融學會綠色金融專業委員會主任)  來源: 財迷有道2017年12月08日 

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