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美國“城投公司”的演變與啓示

2019-06-11 11:27
  
  

  美国的公共机构(Public Authorities)是由联邦或者地方政府根据立法机构授权、在政府常规架构以外设立的特殊目的实体,承担基础设施建设、公共服务供给和区域经济促进等职能。通俗点说,政府设立公共机构,就是希望借鉴私人企业的经营方式,绕开政府日常决策所受到的公众监督和债务限制,加快政策实施。公共机构广泛参与市政相关的建设、运营和融资等事务,截止到2016年仅纽约州就有将近1200家公共机构,负债规模达到2670亿美元,代表州政府发行了96%的州政府支持债券(Statefunded Debt)。从诞生至今,公共机构似乎就一直处于汉密尔顿理念与杰斐逊理念、务实主义与理想主义的争议当中,是观察美国公共治理的一个重要窗口。同时,美国公共机构的发展经验,对我们推动地方融资平台转型也有一定借鉴意义。

  美国公共机构的原型大致可以追溯到17世纪早期。当时,有一些机构,依照英国殖民地特许令建立,从事北美和欧洲之间贸易活动,例如1606年成立的弗吉尼亚公司(Virginia Company)。当然,公共机构普遍承担市政事务,差不多要等到19世纪。1837年的金融危机,使得之前投机过甚、承诺过度的一些地方政府无法清偿债务。立法机构对政府举债的限制因此趋于严格。到1860年,19个州修订法律对政府举债设定了上限。而且,主要的公共开支都要在议会角力,南方和北方的对立也拖累了决策步伐。与此同时,美国城市化进程逐步加快,移民不断涌入,对自来水、污水处理、道路、公园等市政基础设施的需求迅速增加,政府直接融资并提供公共服务的传统模式很难适应新的发展需求。供求两侧的压力,促使华盛顿、伊利诺伊等州开始诉诸收益债券方式支持市政建设。

  公共机构发展的第一次高峰与大萧条密切相关。大萧条之前,一场公债危机往往会导致各方呼吁限制政府债务,或者向下一层级的政府转移财政支出责任。而大萧条期间,美国政府一改过去多年的传统,采取了不同的做法,每一层级都试图绕开债务限制,扩大支出。同时,各层级政府的财政状况急速恶化,这为公共机构在基础设施建设当中发挥更重要作用提供了契机。为支持联邦基础设施建设,1934年罗斯福给州长们写了一封信,呼吁能够给予公共机构发行收益债(Revenue Bond)的权限,以及设立更多公共机构。之后两年,有近20个州设立公共机构,以方便基础设施投资。在联邦层面,也成立了不少公共机构,田纳西流域管理局(TVA)就是其中典型的代表。

  更重要的是,公共机构为自身的持续存在找到了更多空间。公共机构设立以后,日常经营通常不受立法机构监督和预算限制。但一个很重要的前提是,一旦相关建设结束而且债务清偿完毕之后,该机构就会注销。某种意义上说,公共机构是作为弥补政府财政收支缺口的临时解决方案而存在的。但是,依靠使用者付费,公共机构不仅能清偿已有债务,而且还可以支持新债务发行和新业务开展。客观上这为部分已经设立的公共机构找到了继续存在的可行性和正当性。例如,1921年成立的纽约和新泽西港务机构、1933年成立的三区桥机构(Triborough Bridge Authorities)直到今天还在继续运营。

  联邦层面的倡导与地方层面的制度调整相结合,为政府利用公共机构挣脱预算束缚提供了便利,但同时也打开了债务扩张的后门,埋下了债务违约的隐患。1936年,时任纽约州长Lehman等开始呼吁立法机构要给予限制。但随后二战爆发,美国国内对基础设施、住房等建设的需求迅速增加,公共机构迎来第二波发展高峰,不仅数量迅速增加,开展业务的范围也更广泛,甚至连剧院、天文馆、战争纪念馆建设都有涉及。到1955年,仅纽约州就先后创立了53家公共机构。当然,公共机构自身的债务也不断膨胀。1959年,根据美国商务部的调查,各州的债务大约一半是非政府担保债务,主要用于建设道路、桥梁和学校等。之后,业务范围进一步拓展到基础设施建设以外。比如,1971成立的沃伦和华盛顿县产业发展署(Warren and Washington County Industrial Development Agency),就是一家为商业组织提供金融支持、振兴区域经济的公共机构。

  当然,从其诞生至今,围绕公共机构的争议就一直存在。赞成的观点认为,公共机构不同于一般政府机构,不仅避免了冗长的决策议程,而且采取企业化运作,效率更高。另外,由于债务偿还资金主要是使用者付费,不必增加政府债务或者纳税人负担。但批评的观点认为,公共机构绕开了公众的监督和预算限制,不够透明,事实上是影子政。表面上采用了公司化的运作,类似私人企业,但董事会和高管往往由政府任命,存在利益输送或者腐败的可能。同时债务膨胀难以控制,公共机构债务规模已显著超过政府的一般性债务。对公共机构最为生动和详实的案例,莫过于1974年记者Robert Caro出版的传记《Power Broker:Robert Moses and the Fall of New York》。该书获得当年的普利策奖,书中详细披露了纽约市政官员Robert Moses在纽约城市规划和市政建设决策方面的鲜为人知的故事。例如,Robert Moses一方面协调各方资源,推动纽约市众多大型市政工程建设,同时又利用手中的资源影响民选官员决策。上个世纪70年代纽约市一度债务缠身,他难逃干系。

  不过,美国人对基本公共服务需求的热情似乎远大于为此支付税收的热情。完善市政设施、提供公共服务、促进区域发展,是各级政府每天都要面临的功课。政府应把事情做好(Get Things Done),这一点各方并没有太多异议。因此,尽管经历了上个世纪80年代的私有化浪潮,但公共机构在基础设施、公共服务以及产业发展当中仍然不可或缺,而且数量和规模持续扩大。这与公共机构能够提供一般政府机构所不具有的预算便利性有很大关系。60多年前,美国州政府委员会的一份报告就颇有先见之明:“公共机构已经成为了政府的一个主要工具,而且份量还在不断提高。未来是否成功,将取决于其在何种情况下使用,以及如何进行治理”。

  地方層面一直在試圖完善公共機構的治理。例如,紐約州從2005年開始,由州審計長辦公室牽頭,對州內的公共機構進行了比較詳細的調查,並在此基礎上提出了改進措施,具體包括完善統計和分類,增加透明度;限制公共機構債務和政府補貼;成立臨時委員會對公共機構改革和合並進行評估;改組董事會,推進機構治理改革;限制機構的遊說活動等。

  總的來看,美國公共機構過去兩個多世紀的演變,是發展理念、宏觀環境、政府職能拓展等多重變量共同作用的結果,生動呈現了公衆監督與相機抉擇、公衆需求與財政平衡、公衆利益與企業效率相互調適的動態過程。其演變曆程和經驗,也爲我們推動地方融資平台轉型、完善債務治理提供了一些啓示。

  首先,地方債務快速上升,一般與經濟刺激、政府職能範圍擴大相關。美國公共機構發展的兩波高峰分別對應大蕭條和二次世界大戰之後的20年。大蕭條期間,公共機構債務上升,主要與刺激經濟有關。二戰以後,擴大就業仍是政府面臨的重要任務,同時社會福利和公共服務覆蓋範圍也不斷拓寬。即便在大蕭條以前,公共機構規模和數量的上升,也與移民湧入和快速城市化過程中政府需要承擔更多市政建設有很大關系。從美國地方債務控制的經驗看,若政府承擔的建設任務量不變,只限制預算內支出,不但不會抑制公共機構債務的增長,反而讓政府對其更加依賴。

  其次,提高透明度和可問責性是推進改革的重要前提。美國公共機構的設立以及經營範圍需要有特別的立法授權,政府給予公共機構的補貼也要經過立法機構審議,以體現公衆意志。同時,公共機構投資、經營和舉債信息的透明度也在不斷提高,一些州甚至讓州審計長辦公室牽頭負責定期收集公共機構相關信息。

  最後,機構治理改革需要兼顧監督的有效性和決策的自由度。通常,董事會和管理層是分開的,而且董事會中會有來自相對獨立的第三方成員。政府對公共機構的監督,一般體現在發展方向、戰略實施、信息披露方面,但對日常管理則給予較大的自由度。機構的存續、業務的拓展以及下屬機構的設立,應該適應本地區對公共服務的需求變化,而非爲了平台自身的擴張需要背離初衷。

  
  作者:國務院發展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员 许伟 來源:《中國經濟時報》2019年06月03日 
  
  
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